当又一轮投资热情点燃地方政府的“造城热情”的时候，国土资源部已经开始紧张准备为各地方政府划定、确定“城市开发边界”，以避免城市边界无序蔓延、城市规模不断扩大给生态和社会治理带来的巨大压力。

这是一项对地方政府影响颇大的决策。“城市开发边界”一旦划定，城市规模即形成了物理意义上的边界，对于超出边界的用地，作为全国土地工作和新增建设用地的主管部门，国土资源部将不予审批。这意味着对地方政府十分熟悉的“土地换发展”模式，将被终结。

国土资源部正在紧急扩容需要划定“城市开发边界”的城市名单，这份名单上的城市数量，已经从原有的14个，扩容到600个。“城市开发边界”的划定将最终实现一二线城市和部分三线城市的全覆盖。

14个到600个

“原来没有这么多，这一轮的工作要求才把覆盖城市数量的目标进行了大幅度的提高，部里面对这项工作非常重视。”5月12日，一位不愿具名的国土资源部官员向《中国经营报》记者证实，国土资源部正在试图为更多的城市划定“城市开发边界”。

所谓划定“城市开发边界”是指，根据地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的、可进行城市开发和禁止进行城市开发建设区域的空间界限，即允许城市建设用地扩展的最大边界。

2014年7月，国土资源部、住房和城乡建设部联合召开相关工作会议，在该次会议上，确定在14个大型、特大型城市开展“划定城市开发边界”的试点工作。至2015年1月，14个大型、特大型城市的“城市开发边界”划定工作已经基本完成。

这14个城市既包括北京、上海、广州、深圳四个特大型城市，同时涵盖杭州、南京等，此外还包括成都、重庆等中西部地区的大中型城市。在试点期间，四川省还专门制定了《城市开发边界划定导则》。按照国务院对此项工作的分工，“城市开发边界”的划定工作，由国土资源部牵头，与住房和城乡建设部（下称“住建部”）共同开展。

“试点主要是对划定城市开发边界的工作方法、衡量要素等进行尝试和实践，以总结出一套完成的工作方法和体系。

“所以，从试点开始，这项工作就是奔着在全国覆盖来进行的，现在来看，取得了初步成果，达到了试点的初衷。”前述国土资源部的官员向本报记者表示。

在这样的背景下，经向国务院分管领导汇报后，国土资源部会同住房和城乡建设部最终确定向600个城市推广“划定城市开发边界”的做法，并成立相关工作机制，为这600个城市逐步划定城市开发边界提供帮助和指导，同时也起到督促和监督作用。

逼向存量转型

5月6日，李克强总理主持国务院常务会议，审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》（下称《意见》）。多位参与《意见》讨论的权威人士告诉记者，《意见》是“城市开发边界划定”工作由14城市最终扩容到全国600个城市的关键性因素。

最终确定将“城市开发边界划定”由14城市扩容到全国600个城市的原因，是最高决策层已经确定将充分提高土地利用效率作为这一轮新型城镇化推进的主要指导思想，国土资源部和住建部提出的“划定城市开发边界”思路，作为有效路径，得到最高决策层的认可。

相关统计数据显示， 2000年~2010年间，全国城镇建成区面积的扩张幅度就达到64.45%，远高于同期城镇人口45.9%的增长幅度。与此形成鲜明联动关系的是，“全国土地二次调查”（下称“二调”）结果显示，北京、天津的新增建设用地已接近枯竭，上海市则已经没有新增建设用地。“二调”结果显示，以2020年为限，上海已经没有农地占用的空间；北京市和天津市，在农地占用空间的指标上，也仅有1.24万公顷和2000余公顷。

一些土地领域的专家曾多次公开表示，许多中国城市年年为新增建设用地指标所困扰，但它们其实“并不缺地”，症结是“用地效率太低”。在“新型城镇化”概念被提出后，中央确定了用地重心将从“增量”转向“存量”的总体思路。

国土部规划司司长董祚继此前曾表示，划定城市开发边界有三重意义：一是促进城市转型发展，提高城镇化质量；二是有利于节约用地和保护耕地；三是通过划定城市开发边界，尽可能地把自然本底守住。

划定边界十分复杂

“14个城市的试点，工作推进是比较顺利的，但是在扩展到600个城市之后，‘城市开发边界’的划定工作就比较复杂了。”5月12日，前述国土资源部不愿具名的官员向本报记者表示。

第一批14个城市的“城市开发边界划定工作”之所以得以顺利推行，主要原因是其中绝大部分城市属于中央十分明确要控制城市规模的地区。如北京、上海、杭州、南京等城市，基本处于严控建设用地增长的区域范围内。

记者了解到，基于这一大的政策，在第一批14个城市的试点工作过程中，基本采用的是现行城市土地利用规划、城市发展总体规划划定边界的方法，规划以外的地区，即划定为城市开发边界以外，禁止进行城市开发。

但是，上述工作方法并不能完全平移到未来600个城市“开发边界”的划定过程中。因为在《国家新型城镇化规划》中，针对不同类型的城市有不同的政策：人口在500万以上的特大城市要严控，但人口在100-300万、300-500万的城市，其规模还会继续扩大。

除此之外，在中西部地区，国家还有让约一亿人口城镇化的计划。而当“划定城市开发边界”的城市数量拓展到600个以后，其间大量的城市是需要扩充人口规模，或者导流人口进入的城市。

“对于这样的城市，不能简单地划一条边界，这样不科学，也不利于发展，具体的办法也要在实践当中摸索。”曾参与《四川省城市开发边界划定导则》编制工作的权威人士向记者表示。

目前，安徽省安庆市等一部分中西部地区的中小型城市已经开始尝试划定城市开发边界的有关工作。在此过程中，部分专家学者表示，没有一个规划能够完全预见城市的发展，建议采取以“动态边界”的方式，在一定阶段内划设特定开发边界。